Härtefallleistungen nach dem Opferentschädigungsgesetz: kein Rückgriff auf den Entschädigungsfonds

Der Fall: 332.001,60 Euro nach einer Amokfahrt

Am 7. April 2018 fuhr A. mit einem Kleinbus vorsätzlich auf die Außenterrassen eines in der Innenstadt der Stadt M. gelegenen Restaurants. Er tötete vier Menschen, verletzte zwanzig weitere Personen teilweise schwer und beging anschließend Suizid. Der Haftpflichtversicherer des Fahrzeugs lehnte seine Einstandspflicht nach § 103 VVG ab, weil die Tat vorsätzlich begangen worden war. Damit stand für die Betroffenen der Entschädigungsfonds für Schäden aus Kraftfahrzeugunfällen im Raum — eine Einrichtung, die nach § 12 PflVG Lücken im Schutz der Verkehrsopfer schließt und deren Aufgaben der beklagte, von den Kfz-Haftpflichtversicherern gegründete Verkehrsopferhilfeverein wahrnimmt.

Die damalige Fassung des Opferentschädigungsgesetzes stand einer staatlichen Entschädigung zunächst entgegen. § 1 Abs. 11 OEG in der bis zum 30. Juni 2018 geltenden Fassung ordnete an, dass das Gesetz auf Schäden aus einem tätlichen Angriff nicht anzuwenden ist, die von dem Angreifer durch den Gebrauch eines Kraftfahrzeugs verursacht worden sind. Diese Vorschrift wanderte zum 1. Juli 2018 in § 1 Abs. 8 OEG und wurde erst mit Wirkung ab 10. Juni 2021 durch eine Regelung ersetzt, nach der Leistungen auch bei einem durch den Gebrauch eines Kraftfahrzeugs verübten tätlichen Angriff erbracht werden. Daneben erlaubte § 1 Abs. 12 OEG a. F. einen Härteausgleich nach § 89 BVG — eine Leistung, die im Ermessen der Behörde steht und atypische Härten auffangen soll — mit der Maßgabe, dass bei einem Land als Kostenträger die oberste Landesbehörde zustimmt.

Von dieser Möglichkeit machte das klagende Land Gebrauch. Mit Erlass vom 16. April 2018 teilte sein Ministerium den örtlichen Landschaftsverbänden mit, es stimme dem Grunde nach zu, den Opfern und Hinterbliebenen Versorgung in Anwendung des Opferentschädigungsgesetzes zu gewähren: „Eine Nichtanwendung des OEG erachte ich in der Gesamtschau als eine für die Betroffenen unbillige Härte".

Auf dieser Grundlage ergingen zwischen dem 19. Juni 2019 und dem 25. August 2020 in 45 Fällen Bescheide. Bis zur Klageerhebung zahlte das Land daraufhin insgesamt 332.001,60 € aus, darunter als Versorgungsbezüge bezeichnete Rentenzahlungen und Bestattungsgelder. Diese Beträge wollte das Land vom Entschädigungsfonds ersetzt bekommen, und zwar aus übergegangenem Recht der Opfer und Hinterbliebenen: Nach § 5 OEG in Verbindung mit § 81a BVG geht ein Schadensersatzanspruch des Versorgungsberechtigten gegen Dritte kraft Gesetzes auf das leistende Land über. Geltend gemacht wurde dies mit einer Feststellungsklage, also einem Antrag, der die Ersatzpflicht dem Grunde nach klären soll, ohne bereits einen Betrag zu beziffern.

Der Instanzenzug verlief wechselhaft. Das Landgericht wies die Klage ab. Das Oberlandesgericht änderte dieses Urteil auf die Berufung des Landes ab und stellte fest, dass der Beklagte die auf der Grundlage bestandskräftiger Bescheide erbrachten und noch zu erbringenden Leistungen zu ersetzen habe, soweit er im Falle eigener Inanspruchnahme durch die Opfer und Hinterbliebenen ihnen gegenüber in zeitlicher und sachlicher Hinsicht selbst zu gleichen Leistungen verpflichtet gewesen wäre und soweit dem Land diese nicht von Dritten erstattet werden. Mit der vom Berufungsgericht zugelassenen Revision — dem Rechtsmittel, mit dem der Bundesgerichtshof ein Urteil auf Rechtsfehler überprüft — erstrebte der Beklagte die Wiederherstellung des landgerichtlichen Urteils.

Die Rechtsfrage

Ein Rückgriff des Landes setzt zweierlei voraus. Zum einen einen Anspruch der Geschädigten gegen den Fonds: Nach § 12 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 PflVG kann derjenige, dem wegen eines durch den Gebrauch eines Kraftfahrzeugs verursachten Personen- oder Sachschadens Ersatzansprüche gegen Halter, Eigentümer oder Fahrer zustehen, diese auch gegen den Entschädigungsfonds geltend machen, wenn eine Haftpflichtversicherung deswegen keine Deckung gewährt, weil der Ersatzpflichtige den Schaden vorsätzlich und widerrechtlich herbeigeführt hat. Zum anderen den Übergang dieses Anspruchs auf das Land nach § 5 OEG, § 81a BVG. Dabei gilt eine Begrenzung: „Der gesetzliche Forderungsübergang bezieht sich auf die Leistungen, die mit dem vom Dritten zu leistenden Schadensersatz zeitlich und sachlich deckungsgleich (kongruent) sind".

Dem steht eine Subsidiaritätsregel gegenüber, also eine Vorschrift, die den Fonds hinter andere Leistungspflichtige zurücktreten lässt: „Nach § 12 Abs. 1 Satz 3 PflVG entfällt die Leistungspflicht des Entschädigungsfonds jedoch, soweit der Ersatzberechtigte in der Lage ist, Ersatz seines Schadens nach den Vorschriften über die Amtspflichtverletzung zu erlangen, oder soweit der Schaden durch Leistungen eines Sozialversicherungsträgers, durch Fortzahlung von Dienst- oder Amtsbezügen, Vergütung oder Lohn oder durch Gewährung von Versorgungsbezügen ausgeglichen wird." Greift diese Regel, hat der Rückgriff kein Fundament: „Soweit der Entschädigungsfonds aufgrund dieser Subsidiaritätsregel gegenüber den Geschädigten leistungsfrei ist, ist ein Regress gemäß § 5 OEG i.V.m. § 81a BVG mangels übergangsfähiger Ansprüche ausgeschlossen".

Alles hing damit an einem Wort. Sind die vom Land gewährten Härtefallleistungen „Versorgungsbezüge" im Sinne des § 12 Abs. 1 Satz 3 PflVG? Die Frage war umstritten. Ein Teil der Literatur versteht darunter allein die von öffentlich-rechtlichen Dienstherren im Rahmen eines Beamtenverhältnisses gezahlten Bezüge — dieser Auffassung war auch das Berufungsgericht gefolgt. Nach anderer Ansicht erfasst die Subsidiarität auch Versorgungsleistungen nach dem Bundesversorgungs- beziehungsweise Opferentschädigungsgesetz.

Die Entscheidung des Bundesgerichtshofs

Die Revision hatte Erfolg. Zur Begründung des Berufungsurteils hält der Senat fest: „Diese Ausführungen halten der revisionsrechtlichen Nachprüfung nicht stand." Tragend ist eine Erwägung, die den Streit um den Forderungsübergang gar nicht erst entscheiden lässt: Die Gewährung der Härtefallleistungen kann jedenfalls deshalb nicht zu einem Anspruchsübergang führen, weil der Entschädigungsfonds für die durch derartige Leistungen abgedeckten Schäden den Geschädigten gegenüber aufgrund der Subsidiaritätsregel nicht haftet.

Der Senat lässt dabei eine Vorfrage bewusst offen. Das Berufungsgericht hatte seine Entscheidung wesentlich darauf gestützt, dass die bestandskräftigen Leistungsbescheide der Landschaftsverbände die Zivilgerichte entsprechend § 118 SGB X binden — eine Vorschrift, die sozialrechtliche Vorfragen aus dem Zivilprozess heraushalten soll — und dass deshalb die Voraussetzungen des Anspruchsübergangs feststünden. Der Bundesgerichtshof entscheidet darüber nicht: „Dabei kann zugunsten des Klägers unterstellt werden", dass er gegenüber den Geschädigten zur Erbringung dieser Leistungen verpflichtet war beziehungsweise ist, wie es § 5 OEG in Verbindung mit § 81a BVG für den Übergang verlangt. Selbst dann scheitert der Anspruch an § 12 Abs. 1 Satz 3 PflVG.

In der umstrittenen Auslegungsfrage entscheidet sich der Senat gegen die Vorinstanz: „Der Senat schließt sich hinsichtlich der für den Streitfall maßgeblichen Fassung des Opferentschädigungsgesetzes und der auf dessen Grundlage erbrachten Härtefallleistungen der letztgenannten Ansicht an."

Tragend ist zunächst der Wortlaut. „Dem Wortlaut nach umfasst der in § 12 Abs. 1 Satz 3 PflVG verwendete und dort nicht näher definierte Begriff der Versorgungsbezüge" sowohl Bezüge eines öffentlich-rechtlichen Dienstherrn als auch Leistungen nach dem Opferentschädigungsgesetz in Verbindung mit dem Bundesversorgungsgesetz. Der Senat stützt das auf drei Beobachtungen: Das Bundesversorgungsgesetz bestand bereits bei Einführung des § 12 PflVG im Jahr 1965 und bezeichnet die zu zahlenden Leistungen selbst als Versorgungsbezüge, etwa in § 66 Abs. 1 Satz 1 BVG. Sodann: „Durch die Rechtsfolgenverweisung des Opferentschädigungsgesetzes auf das Bundesversorgungsgesetz erhalten auch die Opfer von Gewalttaten Versorgungsbezüge in diesem Sinne." Und schließlich: „Dementsprechend hat auch der Kläger ausweislich der von ihm vorgelegten Bescheide diesen Begriff für die von ihm erbrachten Leistungen verwendet."

Hinzu tritt der Zweck der Vorschrift. Grundgedanke ist, dass „der Entschädigungsfonds die wesentlichsten Lücken schließen soll, die nach Einführung der Pflichtversicherung im Schutz der Verkehrsopfer noch verblieben sind". Anders als ein Haftpflichtversicherer soll er nur nachrangig einstehen, nämlich dann, „wenn der Geschädigte von den in erster Linie in Betracht kommenden Leistungspflichtigen Ersatz seines Schadens nicht erlangen kann" — so die Gesetzesbegründung, auf die sich der Senat stützt. Der Fonds soll bei den in § 12 Abs. 1 Satz 3 PflVG genannten anderweitigen Ersatzmöglichkeiten leistungsfrei sein, „weil die dritte Seite dem Schaden näher steht".

Diese Nähe bejaht der Senat für die staatliche Opferentschädigung. Ihre Grundlage ist die Erkenntnis, „dass der Staat ein Monopol für die Verbrechensbekämpfung hat und deswegen für den Schutz seiner Bürger vor Schädigungen durch Gewalttaten im Bereich seines Hoheitsgebietes zuständig ist". Und weiter: „Kann der Staat diese Schutzpflicht nicht erfüllen, übernimmt die staatliche Gemeinschaft die Entschädigung des Opfers." Damit bestehe im Anwendungsbereich des Opferentschädigungsgesetzes — ähnlich wie bei einer Amtspflichtverletzung — „ein besonderes Näheverhältnis zwischen der öffentlichen Hand und dem Geschädigten, das über die Fürsorgepflicht nach dem Bedürftigkeitsprinzip hinausgeht".

Den nächstliegenden Gegeneinwand behandelt der Senat ausdrücklich. Das Berufungsgericht hatte aus dem damaligen Ausschluss der Kraftfahrzeugfälle vom Opferentschädigungsgesetz geschlossen, der Gesetzgeber habe für diese Konstellation gerade den Fonds in der Pflicht sehen wollen. Der Senat billigt diese Würdigung nicht: Der Gesetzgeber sei ersichtlich davon ausgegangen, dass daneben Leistungen nach dem Opferentschädigungsgesetz ausgeschlossen sind — anders als nach der heutigen Fassung des § 1 Abs. 8 OEG und der Neuregelung des Sozialen Entschädigungsrechts. Deshalb gilt: „Aus § 1 Abs. 11 bzw. § 1 Abs. 8 OEG a.F. kann deshalb keine Entscheidung des Gesetzgebers für eine primäre Leistungspflicht des Entschädigungsfonds in Fällen abgeleitet werden", in denen abweichend von der gesetzlichen Grundregel im Wege einer Ermessensentscheidung Leistungen gewährt werden. Für den Härteausgleich greift der Senat daher auf den Grundgedanken der Subsidiarität zurück: „Gerade die im Streitfall zum Ausgleich unbilliger Härten in Ausübung behördlichen Ermessens gewährten Leistungen dienen aber dazu, der besonderen Verantwortung des Staates für die Opfer von Gewalttaten gerecht zu werden". Ergebnis: „Nach der Ratio der Subsidiaritätsklausel ist der Entschädigungsfonds daher nicht für Schäden eintrittspflichtig, die durch diese Leistungen abgedeckt werden."

Auch das Motiv des Landes half nicht. Es hatte in der mündlichen Verhandlung geltend gemacht, es habe den Beklagten nicht entlasten, sondern das Entschädigungsverfahren beschleunigen und erleichtern wollen. Der Senat hält dem entgegen: „Die Intention des Klägers bei Erbringung der Leistungen ändert nichts daran, dass in Höhe der Zahlungen der Schaden der Empfänger ausgeglichen wurde", was zur Leistungsfreiheit führt. Ein möglicher anderer Weg blieb im Verfahren ungenutzt und damit unberücksichtigt: „Zu etwaigen Absprachen des Klägers mit dem Beklagten hinsichtlich des Zusammenwirkens bei der Entschädigung der Opfer der Amokfahrt und deren Hinterbliebenen hat das Berufungsgericht weder Feststellungen getroffen, noch macht der Kläger insoweit im Wege der Gegenrüge zu berücksichtigenden Vortrag geltend." Die Gegenrüge ist dabei das Mittel, mit dem der Revisionsgegner übergangenen eigenen Vortrag in die Revisionsinstanz bringt — wer sie unterlässt, bleibt an den Feststellungen der Vorinstanz gebunden.

Weil damit alles Erforderliche festgestellt war, entschied der Senat selbst: Das Berufungsurteil wurde nach § 562 Abs. 1 ZPO aufgehoben und das landgerichtliche Urteil nach § 563 Abs. 3 ZPO wiederhergestellt.

Was die Entscheidung praktisch bedeutet

Für Träger der sozialen Entschädigung verschiebt das Urteil die wirtschaftliche Last. Wer als Land Leistungen nach dem Opferentschädigungsgesetz erbringt, entlastet damit im Ergebnis den Entschädigungsfonds, und zwar in dem Umfang, in dem die Leistungen den kongruenten Schaden ausgleichen. Ein Rückgriff nach § 5 OEG, § 81a BVG geht insoweit ins Leere, weil bereits im Verhältnis zu den Geschädigten kein Anspruch gegen den Fonds besteht, der übergehen könnte.

Praktisch bedeutsam ist die Klarstellung zum Motiv. Wer vorleistet, um ein Verfahren zu beschleunigen, behält diesen Vorteil für die Betroffenen — er sichert sich dadurch aber nicht den Rückgriff. Der Senat weist auf einen anderen denkbaren Weg hin, ohne ihn zu bewerten: Absprachen über das Zusammenwirken bei der Entschädigung. Im entschiedenen Fall fehlten dazu Feststellungen, weshalb offenbleibt, wie sie zu beurteilen wären.

Für die Opfer und Hinterbliebenen selbst betrifft die Entscheidung eine Frage des Innenverhältnisses. Gegenstand der Feststellungsklage war die Ersatzpflicht des Fonds gegenüber dem Land, nicht der Bestand der ihnen gegenüber ergangenen, bestandskräftigen Bescheide. Für die Zukunft gilt zudem ein anderer Rechtsrahmen: Seit dem 10. Juni 2021 werden Leistungen nach dem Opferentschädigungsgesetz auch bei einem durch den Gebrauch eines Kraftfahrzeugs verübten tätlichen Angriff erbracht, und ab dem 1. Januar 2024 ersetzt die Neuregelung des Sozialen Entschädigungsrechts das Opferentschädigungs- und das Bundesversorgungsgesetz.

Wie weit die Entscheidung trägt

Der Senat hat seinen Ausspruch selbst eingegrenzt. Entschieden ist die Auslegungsfrage für die im Streitfall maßgebliche Fassung des Opferentschädigungsgesetzes und für die auf dieser Grundlage erbrachten Härtefallleistungen. Für Leistungen nach dem Opferentschädigungsgesetz allgemein formuliert der Senat, es entspreche „grundsätzlich" dem Sinn der Subsidiaritätsregelung, sie einzubeziehen — ein Grundsatz, der Raum für abweichende Konstellationen lässt und hier für den Härteausgleich ausgefüllt wurde.

Eine tragende Frage der Vorinstanz bleibt unbeantwortet. Ob die bestandskräftigen Leistungsbescheide die Zivilgerichte entsprechend § 118 SGB X binden und ob deshalb die Voraussetzungen des Anspruchsübergangs feststehen, entscheidet der Bundesgerichtshof nicht. Er unterstellt die Leistungspflicht des Landes zugunsten des Klägers und verneint den Rückgriff aus einem anderen Grund. Wer aus dieser Entscheidung Schlüsse für die Bindungswirkung sozialrechtlicher Bescheide im Zivilprozess ziehen will, findet darin folglich keine Antwort.

Zeitlich reicht das Urteil nicht in die heutige Rechtslage hinein. Der Senat grenzt seinen Fall ausdrücklich von der ab dem 10. Juni 2021 geltenden Fassung des § 1 Abs. 8 OEG und von der Neuregelung des Sozialen Entschädigungsrechts ab, die das Opferentschädigungs- und das Bundesversorgungsgesetz ab dem 1. Januar 2024 ersetzt. Wie sich das Verhältnis zwischen sozialer Entschädigung und Entschädigungsfonds unter diesen Vorschriften darstellt, ist hier nicht entschieden.

Auch der Umfang der Leistungsfreiheit ist nur dem Grunde nach geklärt. Die Subsidiarität wirkt „soweit" der Schaden durch die Versorgungsbezüge ausgeglichen wird; welche Beträge im Einzelnen sachlich und zeitlich deckungsgleich sind, war im Feststellungsverfahren nicht zu beziffern. Und zu einem Punkt, den der Senat selbst anspricht — etwaigen Absprachen zwischen Land und Verkehrsopferhilfe über das Zusammenwirken bei der Entschädigung —, fehlten Feststellungen des Berufungsgerichts; ob und wie solche Absprachen die Verteilung der Last verändern könnten, lässt die Entscheidung offen.